一、農業農村現代化是全面現代化的優先發展項
黨的十九大報告提出“兩個全面建成”，即到 2020 年全面建成小康社會，到 2050 年全面建成社會主義現代化強國。從全面建成小康社會到基本實現現代化，再到全面建成社會主義現代化強國，農民是不可忽視的重要群體，農業是不可忽視的重要產業，農村是不可忽視的重要區域，沒有農民的參與，沒有農業農村的現代化，我國不可能全面建成現代化強國。從新時代社會主要矛盾發生變化的角度看，實現“兩個一百年”奮斗目標，社會主要矛盾已經從人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在需求側，面對城鄉發展差距，農民對日益增長的美好生活需要愈發強烈，如果農民的美好生活需要得不到滿足，我國社會主要矛盾將難以化解。在供給側，經濟社會發展不平衡不充分矛盾的主要方面是農業農村現代化滯后，農業農村現代化不實現，也會阻滯我國“兩個一百年”奮斗目標的實現。因此，滿足農民對美好生活的需要，實現農業現代化、鄉村現代化是我國全面建成現代化強國的關鍵所在，也是我國邁向發達國家行列的優先項和終極衡量標準。
習近平總書記在 2013 年 12 月召開的中央農村工作會議上提出: “中國要強，農業必須強; 中國要美，農村必須美; 中國要富，農民必須富。”在 2017 年 12 月召開的中央農村工作會議指出，“沒有農業農村的現代化，就沒有國家的現代化。農業強不強、農村美不美、農民富不富，決定著億萬農民的獲得感和幸福感，決定著我國全面小康社會的成色和社會主義現代化的質量。”農業農村優先發展的內容應該包括哪些? 首先要深刻理解黨的十九大報告精神。與農業現代化不同，農業農村現代化強調的是全面現代化。黨的十九大報告提出到 2050 年要把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，這給我國現代化賦予了全新的內涵，它包含富強、民主、文明、和諧、美麗五個方面，意味著屆時我國實現的是物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明的全面提升。農民農業農村是我國經濟社會發展的重要組成部分，農業農村的現代化當然也要是全面的，全面現代化也應體現五大文明內容。具體就是按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕總體要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設，加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化，最終實現農業強、農民富、農村美的現代化目標。這意味著農業農村現代化也是全面的，與全國層面的現代化是相輔相成的，是富強民主文明和諧美麗在農業農村的體現，也是全面現代化在農村的具體化。經過四十年的快速發展，我國已從低收入階段邁向上中等收入階段。在這一階段，我國有條件優先解決農業、農村發展落后問題。首先，我國工業化、城鎮化水平已大大提升，以工補農、以城帶鄉的經濟結構已經具備，為“三農”優先發展創造了充分空間。其次，我國繼續深化改革開放，今后還將釋放制度紅利。在體制上改革公共資源配置結構，集中人力、物力、財力，優先化解“三農”發展中的突出問題。再次，我國社會財富不斷增長，政府財力雄厚，外匯儲備豐裕，推動“三農”優先發展具備物質條件。此外，我國還有實施農業農村優先發展的制度和組織條件。我們可利用從上到下的制度安排，調集公共資源和引導社會資源向農業農村流動，支持鄉村振興。
二、農業農村優先發展必須破解“四短”難題
( 一) 從工業化、信息化、農業現代化進程看，農業現代化是短腿
黨的十八大以來，我國農業裝備水平有了明顯提高，但與經濟社會發展需要相比，與工業及非農產業現代化進程相比，現代農業發展依然滯后。以現代化主要指標衡量，我國農業就業比例過高，農業勞動生產率偏低，農業現代化裝備水平不高。如，我國農作物耕種綜合機耕率雖然提高到 80．43%，但機播率、機收率分別只有 52．08%、53．4%。檢驗農業現代化水平的一個主要指標是農業勞動生產率，2017 年我國農業勞動生產率為 4630 美元，而日本目前農業勞動生產率大約為 40 000 美元左右，美國為 50 000美元左右。我國只是日本的 11．5%、美國的 9．26%。再以比較勞動生產率分析，目前上中等收入國家農業比較勞動生產率為 0．35 左右，第二產業為 1．1 左右。而我國 2017 年農業比較勞動生產率僅為 0．29，低于同類國家; 第二產業為 1．44，高于同類國家。與發達國家相比差距更大，2015 年美國農業比較勞動生產率為 0．83、加拿大為 0．84、法國為 0．61、德國為 0．46、意大利為 0．66、英國為 0．64、澳大利亞為 0．92。我國農業比較勞動生產率偏低，意味著社會資源要素配置有利于工業、不利于農業。我國農業內部現代化進程也有不平衡不充分的矛盾，具體表現為: 農業生產與流通發展不平衡，生產環節現代化不充分; 大田、種植業與養殖業、農產品加工業等發展不平衡，養殖業、農產品加工業等發展不充分; 高附加值農業與低附加值農業發展不平衡，高附加值農業發展不充分。農業現代化建設滯后的關鍵問題是投入不足，與全國公共投資、制造業投資相比，現代農業投入嚴重不足。在現有體制下，中央政府對農業投入增長滿足不了農業現代化的需要，地方政府受事權約束不愿對農業多投入，而農民因農業經營規模小、收益少而投入能力低下，由此導致現代農業投入缺位。當前，農業作為供給方，在滿足人民日益增長的美好生活需要方面還存在突出的結構性矛盾。隨著收入水平的提高，城鄉居民的消費結構不斷升級，要求農業既能提供安全、優質、便捷和多樣化的產品供給，還能有生態和觀光旅游功能。面對居民消費結構的升級，一方面，我國農產品供給存在結構性過剩，糧食連年超庫存與一些農產品頻頻出現賣難現象共存; 另一方面，安全、優質、綠色有機農產品嚴重供給不足。更另人擔憂的問題是，由于水電、人工、土地、農資等價格不斷攀升，農業的綜合生產成本全面上升，比較優勢逐漸喪失，農業生產絕對收益和比較效益都在下降。從表 1 可見，2010—2016 年，除規模化養殖生豬在 2014 年后因市場好轉而利潤增加外，大田作物每畝凈利潤都明顯下降。稻谷每畝凈利潤由 309．82 元下降到 141．96 元，而小麥、玉米、大豆、油料、棉花等凈利潤全部由正轉負值。2004—2016 年三種糧食( 稻谷、小麥、玉米) 每畝綜合成本上升 176．52%，產值僅上升了 71．2%，每畝凈利潤由 196．5 元下降到虧損 80．28 元。在農業綜合成本迅速上升的條件下，我國與歐美國家的農業成本比較優勢已發生逆轉。2012 年后，我國三大糧食生產成本都遠高于歐盟和美國，尤其是人工成本和土地成本是糧食生產成本的主要推動因素。
( 二) 從“兩個全面建成”看，農民收入增長是短項
全面建成社會主義現代化強國，全體人民共同富裕基本實現，前提是全體農民要能共同富裕起來，這是第二個百年奮斗目標能否實現的關鍵。近幾年來，盡管農民收入增長速度快于城鎮居民，城鄉居民收入相對差距不斷縮小，但由于城鎮居民收入基數大，增長一個百分點帶來的收入額遠大于農民，使城鄉居民收入絕對差額不但沒有縮小反而擴大了。2012—2017 年我國城鄉居民收入相對差距從 3．1 縮小到 2．71，但城鎮居民收入與農民收入之間的絕對差額卻由 16 630．1 元擴大到 22 964 元，絕對差額擴大了 38．1%。很顯然，增加農民收入的任務依然很艱巨。更需要關注的問題是，農村內部階層間收入差距也在明顯擴大，其差距顯著大于城鎮內部。2000 年，農村 20%的高收入家庭人均收入水平是 20%低收入家庭人均收入水平的 6．47 倍，到 2017 年該數值擴大到 9．48 倍; 而同期城鎮內居民差距只擴大了 1．96 倍。收入差距在階層之間過度擴大，既不利于農村居民實現共同富裕的目標，也不利于擴大內需、促進經濟高質量發展。
2012 年以來，我國農村居民收入增長壓力不斷增大，農民人均純收入年均增長從 2012 年的 10．7%持續下降到 2016 年的 6．2%，盡管 2017 年農民收入增長速度快于上年，但仍然低于 2012—2015 年的增長水平。( 見圖 1) 影響農民收入增長因素是多重的，首要因素是外出打工困難增加，產業結構轉型升級、“互聯網+”、智能化、一些大城市進行的環境治理和人口規模控制及外資轉移等，都對農民由打工帶來的工資性收入產生了直接或間接的影響; 其次是農業成本全面上升，收益下降; 再次是農村產權制度改革滯后，農民財產性收入增長趕不上城鎮居民。
( 三) 從公共服務均等化看，農村依然是短板
進入 21 世紀以來，我國基礎設施建設和公共服務條件有了較大改善。但在城鄉之間，基礎設施、公共服務條件改善最快的是一線城市，農業農村改善相對較慢。分地區看，東部地區農村改善較快，中西部地區農村改善較慢。從公共品供給看，城鎮投入多、農村投入不足，城鎮供給優質、結構均衡，農村供給總量不足、質量不高、結構失衡。以教育、衛生為例，農村九年制義務教育和公共衛生資源既存在供給總量不足的問題，也存在優質公共資源向城市集中的問題。農村孩子與農民花費同等數額的資金和耗費同樣的時間，并不一定能獲得與城鎮居民同等質量的教育、衛生資源。從表 5 可見，2017 年每千人衛生技術人員城市是農村的 2．54 倍，城市擁有的執業醫師是農村的 2．36 倍，城市擁有的注冊護士是農村的 3．09 倍，醫療衛生機構擁有的床位數城市是農村的 2．08 倍。另外，農村社會保障雖然解決了“有”的問題，但“高”的問題還有待解決。如，農村居民最低生活保障平均標準低，平均支出水平也與城鎮差距較大; 農村基本醫療保險、養老保險標準仍然偏低，給付額度不足，農村老人難以維持體面的養老生活。同時，農村生態環境問題嚴重，耕地土壤污染、農業面源污染、生活廢棄物污染問題突出，工業和城市的“三廢”污染向農村轉移的問題需要認真對待。
( 四) 從城鄉融合發展看，制度供給仍然短缺
當前，影響城鄉融合發展的關鍵體制因素是城鄉二元結構。近年來，城鄉二元體制改革雖有一些進展，但并未有實質性突破。現有二元體制條件下，農業轉移人口市民化、農村土地交易流轉、公共資源配置、公共服務供給、生態環境治理等都受到極大制約。只要城鄉二元體制框架不打破，城鄉經濟社會一體化的“腸梗阻”就難以消除，城鄉融合發展的目標就難以實現。城鄉二元制度性障礙減少了弱勢群體改變身份的機會，在工業化、城鎮化中社會對他們要求太多，征地、拆遷、轉移落戶、就業、就學等都使農民做出很多讓步和犧牲，使農民的上升通道變窄。從建設社會主義現代化強國而言，實現新型城鎮化是一個必不可少的主要條件。目前，世界現代化強國或發達國家城市化水平都很高，2015 年平均為 81．1%，特別是日本、韓國當年城市化率分別為93．49%、82．47%。而我國 2017 年常住人口城鎮化率為 58．5%，戶籍人口城鎮化率只有 42%，不僅明顯低于發達國家水平，也低于相同發展水平的中上等收入國家。我國城鎮化水平低的關鍵問題是農業轉移人口市民化進程緩慢，戶籍制度、社會保障制度和公共服務體系改革滯后。在現有體制下，城鎮政府都不愿承擔農業轉移人口市民化的成本，卻樂意享受既有體制下的紅利。這就必然導致三個滯后: 城鎮化滯后于工業化，人口城鎮化滯后于土地城鎮化，戶籍人口城鎮化滯后于常住人口城鎮化。另外，我國城鎮化的戰略目標和規劃方向是促進農業轉移人口市民化，但操作層面的政策是抑制人口向城市轉移。如，全國各大城市都在紛紛利用“小城市( 城鎮) 全面放開、中等城市有序放開、大城市合理確定、特大城市嚴格控制”的政策解釋空間，確定嚴格的進城標準，使農業轉移人口難以在大中城市落戶。我國人口稠密，人均資源高度稀缺，必須實行資源集約節約型現代化，其中包括人口密集型城鎮化。一些人錯誤地認為，農民不進城、落戶在農村集中居住有利于城市有序發展。但問題的關鍵是，人口向城鎮集聚可促進產業結構轉型升級，推動科技創新; 可促進中等收入群體成長，形成橄欖型社會新格局;可促進需求結構調整，推動消費和投資增長。現代化強國建設需要農業現代化，農業現代化需要適度規模經營，規模經營需要勞動力向外轉移和市民化。顯然，以延緩全面現代化進程為代價的有序發展，是犧牲了全局利益，保護了局部利益。另外，在社會治理方面，我國法制體系尚待健全，執法文明、執法守法需要加強。在日常生產和生活中，農民還不能充分表達和實現訴求，經濟社會活動如遷徙、進城打工、土地交易、經營等還受到一些干擾和限制。因此，急需加強農民的獲得感、減少焦慮感和提高安全感。建設社會主義現代化強國，需要農民的全力響應，農民的獲得感增加了、幸福感增強了、安全感提高了，他們參與現代化強國的建設積極性自然而然就高了。
三、重塑城鄉關系，推進農業農村優先發展
在現代化進程中，要改變農業與非農業、農村與城市、農民與市民在資源配置和公共政策安排上的劣勢地位，將農業農村現代化落下的步子趕上來，實現農業強、農民富、農村美的目標，要打通城鄉融合發展和農業農村優先發展的戰略路徑，強力推進農業農村現代化。
( 一) 堅持農業現代化優先發展和優先實現思路，建立農業現代化投入優先保障機制通過建立農業現代化投入優先保障機制，讓農業現代化的步子邁快一點、邁大一點。支持高標準農田建設，提升農業裝備和信息化水平，增強農業科技自主創新能力，積極發展智慧農業、特色農業、觀光旅游農業和農產品加工業。鼓勵發達地區率先實現現代化，積極推進各地區農業共同現代化。
( 二) 堅持農村重要領域優先發展，建立農村基礎設施建設優先配置機制建立農村基礎設施建設優先配置機制，解決農村基礎設施“最后一公里”問題，對農村路水電氣網及物流設施等建設及垃圾污水處理、生態環境建設等補短板的支持強度再大一些，發展進程再快一些。
( 三) 堅持農村公共服務優先發展，支持建立農村公共服務優先供給機制
支持建立農村公共服務優先供給機制，把對農村教育衛生資源( 硬軟件設施和師資資源) 配置放在優先地位，保障農村居民能獲得與城市居民一樣的公共教育衛生資源。
( 四) 堅持農村社會保障從“有”向“高”“優”轉變，建立城鄉社會保障融合機制建立城鄉社會保障融合機制，支持基本醫療、基本養老、貧困救助優先實現城鄉融合，實行同機構、同渠道、同標準，不斷提高農村基本醫療、基本養老、貧困救助等補助標準( 如每年提高 5%) ，最終與城鎮職工標準接軌。
( 五) 放開土地市場，建立健全土地要素平等交換機制
賦予農民土地流轉和交易權，加快土地制度改革，推進農村土地所有權、承包權、經營權三權分置。下一步改革的主要思路是，穩定所有權、放開經營權、豐富擴大土地承包權內涵，最終使農民土地承包權人格化。在積極探索農民的宅基地及其建筑物轉讓、入股、抵押、繼承等之外，還要進行跨社區交易的市場化合理性改革試點。還應放開農村集體建設用地進入一級土地市場的限制，實行農村集體建設用地與城市土地三同政策，即同市、同權、同價格。
( 六) 放寬放開進城落戶限制，建立農民市民化公共成本分擔機制
要賦予農民身份能夠順利轉變的權利。加快新型城鎮化進程，除特大城市外全面放寬放開農民進城的限制，取消種種行政準入和許可，撤銷各種進城積分政策，給予農民自由選擇的權利。建立農民市民化公共成本在中央和地方政府之間的分擔機制，支持農業轉移人口進城落戶。另外，建議調低我國城鎮標準的定義門檻。在發達國家，城市的定義門檻大多很低。如，美國一般集中居住人口數量每平方英里達 2500 人的區域就被定義為城市，瑞典只要集中居住人口達 200 人就被統計為城市人口，法國只要集中居住人口達到 500 人就被統計為城市人口。而我國由于人口巨量，不少自然村人口數量通常都超過 200 人，行政村人口有許多超過 2500 人，但只有居住在建制鎮( 經認證批準) 和城市區域的常住人口，才被視為城鎮人口。因此，建議將人口超過 2500 人以上的行政村有計劃地全部建設轉化為小城鎮。
( 七) 加強鄉村治理體系建設
鄉村治理體系和治理能力現代化是農業農村現代化的重要組成部分，也是全面建成社會主義現代化強國需要加強的重要內容。要健全村級黨組織、村委會組織功能，充分發揮兩大組織在鄉村治理體系建設中的優勢和作用，貫徹落實鄉村振興戰略各項部署，調動一切社會資源，為實現農業農村優先發展獻策出力。要從深化村民自治實踐、推進鄉村法治建設、提升鄉村德治水平等方面，構建“三治”( 自治、法治、德治) 現代鄉村社會治理體系。完善村民代表會議制度，切實落實村民民主權利，保障人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權，在商議解決鄉村振興和其他重大問題中充分發揮農民的主體作用。用好激勵手段，調動農村“五老人員”在做好群眾工作、化解社會矛盾、維護社會穩定、推進經濟發展等方面的積極作用。用親情和政策吸引能人和各種資源回流農村，為振興家鄉、繁榮家鄉貢獻力量。
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